انجمن علمی دانشجویان روابط عمومی کیش

 جزوه درسی  :  علوم اداری

  کارشناسی روابط عمومی ترم دوم

 طهماسب پور

تعریف حقوق اداری

درهرجامعه، تعدادی سازمان عمومی وجود دارد که در مجموع، دستگاه اداری جامعه را ( به معنی اخص کلمه ) تشکیل می دهد. مطالعۀ سازمان، صلاحیت و وظایف دستگاه اداری مزبور، موضوع رشته ای است که حقوق اداری نامیده می شود. برای اینکه ببینیم این دستگاه دارای چه سازمان ووظایفی است، چه تفاوت هایی باسایرسازمانهای عمومی داردوچه اعمالی انجام می دهد لازم است از حقوق اداری تعریفی به دست دهیم و سپس در آن،  نکات لازم را بررسی تا موقع و مقام آن روشن شود.

حقوق اداری را از دو دیدگاه می توان تعریف کرد:

الف) حقوق اداری از لحاظ صوری :

 حقوق اداری، شعبه ای از حقوق عمومی داخلی است که موضوع آن مطالعۀ سازمان، وظایف و فعالیت دستگاه اداری یعنی مجموع سازمان ها، ادارات، مقامات ومامورینی است که زیر نظر هیأت حاکمه و مقامات سیاسی به حفظ نظم عمومی در جامعه و تامین نیازها و خدمات همگانی می پردازند. دستگاه اداری هر کشور تابع هیأت حاکمه و فرمانروایان آن کشور است و مطالعۀ سازمان و صلاحیت و وظایف این مقامات موضوع بحث حقوق اساسی را تشکیل می دهد.

حقوق اساسی از شکل دولت و سازمان قوای عالیه حکومتی ( مقننه، مجریه و قضاییه ) و صلاحیت ووظایف هریک از آنها بحث می کند، درصورتی که حقوق اداری، سازمان، صلاحیت ووظایف سازمان هایی را که مجموع آنها قوۀ مجریه را تشکیل می دهند، مطالعه می کند.

سازمان اداری یعنی سازمانی که عهده دار اعمال اجرایی و اداری است همان سازمان قوۀ مجریه  است. برای امور سیاسی و حکومتی مربوط به قوۀ مجریۀ از یک سو و ادارۀ امور و خدمات و حفظ نظم عمومی از سوی دیگر، سازمانهای جداگانه ای وجود ندارد و دستگاه واحدی عهده دار هر دو کار است. بدین ترتیب رئیس حمهور، هیأت وزیران و وزیران که از ارکان مهم حکومت و مسئول سیاست کلی کشورند، درعین حال عالی ترین مقامات اداری و مسئول نظم عمومی در کشور و ادارۀ خدمات عمومی نیز هستند.

ب) حقوق اداری از نظر ماهوی :

پیش از آنکه به تعریف ماهوی حقوق اداری بپردازیم باید توجه کنیم که حقوق اداری نظام ویژه ای از علم حقوق وشامل احکام و قواعد ویژه ای است و این امر از آنجا ناشی می شود که حقوق اداری برخلاف حقوق خصوصی که حاکم بر روابط بین افراد با یکدیگر و حافظ منافع خصوصی است، حاکم بر روابط حقوقی بین افراد و دولت و حافظ منافع ومصالح عمومی است. چنانکه

 مثلا" قرارداد حقوق مدنی اجارۀ خدمه و کارگران که معمولا" بین کارفرماو کارگر منعقد می شود، امروزه به هیچوجه قادر نیست روابط دولت را با ماموران و مستخدمان آن تعیین و تنظیم کند.

 فرق حقوق اداری با علوم اداری

در اینجا لازم است که ارتباط حقوق اداری با علم اداره یا علوم اداری به معنی اخص کلمه معلوم شود. وجه اشتراک این دو رشته از علوم آن است که هردوی آنها راجع به یک پدیدۀ اجتماعی که اداره یا سازمان نامیده می شود بحث و گفتگو می کنند و از این رو هر دو جزء علوم اداری به معنی عام کلمه اند ولی وجه افتراق و اختلاف آنها در این است که هرکدام اززاویه ودید خاصی به اموروقضایای اداری می نگرد. حقوق اداری ازجنبۀ حقوق سازمان اداری دولت ( قوۀ مجریه ) یعنی از روابط حقوق دولت با افراد بحث می کند در حالی که علوم اداری، همۀ جهات وجنبه های سازمان اداری و بـیشتر جنبه های فنی آن را مورد مطالعه و بررسی قرار می دهد. بنابراین موضوع علوم اداری خیلی وسیع است و از یک سازمان رسمی مانند دولت تا سازمان خصوصی مانند مؤسسات خصوصی بازرگانی را در برمی گیرد، حال آنکه موضوع حقوق اداری تنها مطالعۀ روابط حقوقی دستگاه اداری دولت است. علوم اداری شامل رشته هایی مانند سازمان و مدیریت،

سازمان اداری کشور

امور و خدمات عمومی ، در کشور ما در اصل با نظام تمرکز ( Centralization ) اداره می شود یعنی مامورانی که از طرف دولت مرکزی منصوب می شوند ، کارها را در استانها و شهرستانها و تقسیمات جزء کشوری برابر دستور و نظر آنها انجام می دهند . برای تامین این منظورتمام وظایف و امور اداری بین واحدهای سازمانی بزرگ به نام وزارتخانه تقسیم و هریک تحت اداره و مسئولیت یک وزیر قرار داده شده است . از لحاظ حقوقی ، وزارتخانه ها مجموعا شخص حقوقی واحدی را تشکیل می دهند که همان شخصیت حقوقی دولت است و دارایی آنها دارایی دولت و اعمالی که انجام می دهند به نام و برای دولت است . وزارتخانه ها برای اداره اموری که به عهده دارند به تناسب نیازهای خود در پایتخت و شهرستانها و تقسیمات جزء کشور ، تشکیلاتی دارند که از مرکز تبعیت می کنند و تابع سلسله مراتب اداری اند . لیکن به علت معایب ناسی از تمرکز ، به موجب قانون اساسی و قوانین دیگر ، برخی از امور اداری با نظام عدم تمرکز ( Decentralization ) اداره می شوند مثل شوراهای محلی ، شورای شهر ، شورای اداری استان ، و سازمانهای مستقل حقوقی مثل سازمان نظام پزشکی ، سازمانهای امور صنفی و ...

مقامات عالی سازمان اداری کشور

به موجب اصل 60 قانون اساسی ، " اعمال قوۀ مجریه جزء اموری است که در این قانون مستقیماً برعهدۀ رهبری گذارده شده، از طریق رئیس جمهور و وزراء است." بنابراین مقامات عالی قوۀ مجریه در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از: مقام رهبری، رئیس جمهور و وزیران.

1)   مقام رهبری

به موجب قانون اساسی، قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران، عبارتنداز قوۀ مقننه ، قوۀ مجریه وقوۀ قضاییه که زیرنظرمقام رهبری قراردارند. تعیین رهبر به عهدۀ "مجلس خبرگان رهبری "  می باشد. مقام رهبری عالی ترین مقام روحانی و سیاسی کشور است که دررأس تشکیلات کشور قراردارد و با رهنمود های خویش قوای سه گانه راهدایت و سیاست دولت را رهبری می کنند."

وظائف و اختیارات رهبر در اصل 110 اصلاحی قانون اساسی به صورت مشروح آمده است که عیناً در زیر آورده می شود:

1)    تعیین سیاستهای کلی نظام جمهوری اسلامی ایران پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام

2)    نظارت برحسن اجرای سیاست های کلی نظام

3)    فرمان همه پرسی

4)    فرماندهی کل نیروهای مسلح

5)    اعلام جنگ و صلح و بسیج نیروها

6)    نصب وعزل وقبول استعفای :

       الف-  فقهای شورای نگهبان

        ب -  عالی ترین مقام قوۀ فضاییه

        ج  -  رئیس سازمان صدا وسیما

        د  -  رئیس ستاد مشترک

       هـ - فرمانده کل سپاه پاسداران انقلاب اسلامی

       و -  فرماندهان عالی نیروهای نظامی و انتظامی

7) حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه

8) حل معضلات نظام که از طرق عادی قابل حل نیست وازطریق مجمع تشخیص مصلحت نظام حل خواهد شد.

9) امضای حکم ریاست جمهوری پس از انتخاب مردم

10) عزل رئیس جمهوربادرنظرگرفتن مصالح کشورپس ازحکم دیوان عالی کشوربه تخلف وی ازوظایف قانونی یا رأی مجلس شورای اسلامی به عدم کفایت وی براساس اصل 89

11) عفویاتخفیف مجازات محکومین درحدودموازین اسلامی پس ازپیشنهادرئیس قوۀ قضاییه رهبر می تواند بعضی از وظایف و اختیارات خود را به شخص دیگر تفویض کند.

2)   مقام ریاست جمهور

به موجب اصل 113 اصلاحی قانون اساسی پس از مقام رهبری رئیس جمهور عالی ترین مقام رسمی کشور و مسئولیت اجرای قانون اساسی وریاست قوۀ مجریه را جز دراموری که مستقیماً به رهبری مربوط می شود، برعهده دارد. رئیس جمهور با رأی مستقیم مردم به مدت چهار سال انتخاب می شود. حکم ریاست جمهوری پس از انتخاب از طرف مردم باید به وسیلۀ مقام رهبری امضا و تنفیذ گردد. انتخاب مجدد او به صورت متوالی تنها برای یک دوره بلامانع است.

وظایف و اختیارات رئیس جمهور

رئیس جمهور به عنوان رئیس قوۀ مجریه وظایف واختیاراتی دارد که عبارتند از :

1-    مسئولیت اجرای قانون اساسی

2-    انتخاب وعزل و نصب وزیران

3-    تعیین وزیر دادگستری

4-    ریاست هیأت وزیران

5-    مسئولیت رئیس جمهور در قبال اقدامات وزیران و هیأت وزیران

6-    توشیح قوانین و عهدنامه ها

7-    اختیار وضع آیین نامه های اداری

8-    اعزام سفیران به خارج و بالعکس

9-    اعطای نشان و انجام امور تشریفاتی

10-ادارۀ اموربرنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور

11- ریاست شورای عالی امنیت ملی که شامل:

      الف ) تعیین سیاستهای دفاعی- امنیتی کشوردرمحدودۀ سیاستهای کلی تعیین شده ازطرف مقام رهبر                                                              

        ب) هماهنگ نمودن فعالیتهای سیاسی ، اطلاعاتی، اجتماعی، فرهنگی واقتصادی در ارتباط با تدابیر کلی دفاعی - امنیتی

        ج) بهره گیری از امکانات مادی و معنوی کشور برای مقابله باتهدیدهای داخلی و خارجی

اعضای شورای عالی امنیت ملی عبارتند از :

1-  روسای قوای سه گانه

2-  رئیس ستاد فرماندهی کل نیروهای مسلح

3-  مسئول امور برنامه وبودجه

4-  دو نماینده به انتخاب مقام رهبری

5-  وزیر امور خارجه، وزیر اطلاعات

6-  حسب مورد، وزیرمربوط و عالی ترین مقام ارتش و سپاه

شورای عالی امنیت ملی به تناسب وظایف خود شوراهایی فرعی از قبیل شورای دفاع و شورای امنیت کشور تشکیل می دهد. ریاست هریک از شوراهای فرعی با رئیس جمهور یا یکی ازاعضای شورای عالی است که از طرف رئیس جمهور تعیین می شود. حدود اختیارات و وظایف شوراهای فرعی را قانون تعیین می کند و تشکیلات آنها به تصویب شورای عالی می رسد. مصوبات شورای عالی امنیت ملی پس از تایید مقام رهبری قابل اجرا است.

3) معاون اول رئیس جمهور و وزیران

تعیین تعداد وزیران و حدود اختیارات آنها با مجلس شورای اسلامی است. وزیران هیاتی را تشکیل می دهند که اصطلاحاً هیات وزیران یا هیات دولت نامیده می شود.

ریاست این هیات به عهده رئیس جمهور است که برکار وزیران نظارت دارد و با اتخاذ تدابیر لازم به هماهنگ کردن تصمیمات وزیران و هیات دولت می پردازد و با همکاری آنها برنامه و خط مشی دولت را تعیین و قوانین را اجرا می کند ( اصل 134 اصلاحی ) به جهت وظایف زیادی که به عهدۀ رئیس جمهوری است معمولاً معاون اول رئیس جمهور با موافقت وی، جلسات هیات وزیران را اداره می نماید و مسئول هماهنگی معاونت های رئیس جمهور است ( اصل 124 اصلاحی قانون اساسی )

هریک از وزیران مسئول وزارتخانۀ معینی بوده و امور آن را مستقلاً اداره می نماید و در صورتی که به جهاتی وزیری برای وزارتخانه تعیین نشده باشد رئیس جمهور می تواند برای آن وزارتخانه حداکثر برای مدت سه ماه سرپرست تعیین نماید.

در اینجا باید خاطر نشان کرد که رئیس جمهور و وزیران، اعضای هیات حاکمه و در عین حال ماموران بلند پایه دولت در سلسله مراتب اداری محسوب می شوند به عبارت دیگر رئیس جمهور و وزیران دارای دو سمت هستند.

1-    از آنجا که رئیس جمهور و وزیران عضو دولت و هیات وزیران بوده در تعیین اصول کلی سیاست داخلی و خارجی و روابط با مجلس مقننه و صدور دستورهای کلی در ادارۀ امور کشور شرکت دارند، اعمال آنها حکومتی و سیاسی محسوب می شود و از این حیث جزء هیات حاکمه به شمار می روند.

2-    از آنجا که رئیس جمهور و وزیران در راس هیات دولت و وزارتخانه ها بوده، امور آن را تصدی می کنند، در دستگاه اداری و اجرایی دولت مافوق سلسله مراتب اداری اند و اعمال آنها ازاین حیث اعمال اداری محسوب می شوند. اینک ما بعضی از وزارتخانه ها و سازمان نهاد ریاست جمهوری و اختیارات وزیران را به طور جداگانه مورد بررسی قرار می دهیم.

الف) وزارتخانه ها

1-    تعداد وزارتخانه ها: وزارتخانه مجموع اداره ها و دوایر دولتی است که به منظور ادارۀ  یک سلسله امور و خدمات عمومی تشکیل شده است. برطبق بند " ت " از ماده 1 قانون استخدام کشوری مصوب 31 خرداد 1345:

 " وزارتخانه واحد سازمانی مشخصی است که به موجب قانون به این عنوان شناخته شده است."

به موجب اصل یکصد وسی و سوم اصلاحی قانون اساسی، تعیین تعداد وزارتخانه ها و حدود اختیارات هریک از آنها با مجلس شورای اسلامی است . با آنکه به موجب قانون اساسی، ایجاد وزارتخانه ها و چگونگی تقسیم امور بین آنها منوط به تصمیم دولت است و دولت حق دارد هر نوع تغییر و تبدیلی را که مقتضی بداند در تعداد و سازمان وزارتخانه ها اعمال کند به شرط آنکه بعد موافقت مجلس شورا را جلب کند زیر مصالح عمومی ایجاب می کند دولت که مسئول حسن ادارۀ امور است درتشکیل وزارتخانه ها وطرز ادارۀ امور آنها آزادی عمل داشته باشد اما مجلس شورای اسلامی هم حق نظارت دارد و می تواند موافقت خود را ضمن تصویب بودجۀ وزارتخانه ها و یا رای اعتماد به دولت ابراز کند.

بدیهی است افزایش بیش از حد وزارتخانه ها خالی از معایب نیست، زیرا تشکیل وزارتخانۀ جدید علاوه بر ایجاد مخارج اضافی موجب انتقال اداره هایی از وزارتخانه ای به وزارتخانۀ دیگر و سرگردانی مراجعان اداری می شود.

2- سازمان کلی وزارتخانه : هر وزارتخانه تحت مسئولیت یک نفر وزیر قرار داد شده است. هر وزیر معمولاً برحسب حجم کار وزارتخانه دارای چند معاون است که در حدود مقررات کارها را انجام می دهند. در بعضی وزارتخانه ها ممکن است قائم مقام و معاون کل نیز وجود داشته باشد.

درکشورهای پارلمانی غالباً وقت وزیران صرف حضور در مجالس مقننه و استماع نطق نمایندگان یا جوابگویی به آنها شده، این امر آنان را از اشتغال منظم به امور وزارتخانه ها باز می دارد. تعیین معاون پارلمانی وسایر معاونان سبب می شود که وزیران با فراغت بیشتری به امور وزارتخانه ها ی خود برسند.

 امور مشاغل هر وزارتخانه برطبق اصل تقسیم کار، بین ادارات کل و ادارات و دوایر و شعب تقسیم شده است. هر ادارۀ کل مرکب از چند اداره و هراداره مرکب از چند دایرۀ مرکب از چند شعبه است. بین واحدهای مزبور سلسله مراتبی وجود دارد.

ادارۀ کل بالاترین تقسیمات وزارتخانه و شعبه پایین ترین آنها است. در راس هر ادارۀ کل یک نفر مدیرکل قراردارد که تحت نظارت معاون وزارتخانه انجام وظیفه می کند. تعداد ادارات کل  هر وزارتخانه به اهمیت و تنوع امور و مشاغل آن وزارتخانه بستگی دارد. مطابق اصول سازمان و مدیریت ، امور مربوط به هر برنامه از برنامه های وزارتخانه، دریک ادارۀ کل متمرکز است و اجرای فعالیتهای اصلی هربرنامه به عهدۀ ادارات تابعۀ ادارۀ کل و فعالیت های فرعی به عهدۀ دوایر وشعب است. در سازمان دولت ایران، عناوین سازمانی دیگر مانند دفتر و مدیریت نیز وجود دارد که از لحاظ سازمانی همسطح با ادارۀ کل است.

ب ) نهاد ریاست جمهوری

اصول سازمان ومدیریت ایجاب می کند که در اداره امور کشور، وحدت نظر وهماهنگی کامل بین وزارتخانه ها حکم فرماباشد. امروزه با افزایش مشاغل دولتی، لزوم هماهنگی در سازمان های دولتی امرحیاتی و ضروری است . طبیعی است رئیس جمهور، موسس و رئیس هیات وزیران است و مقام وموقعیت او اجازه می دهد که مانند رهبر یک ارکستر، عملیات وزارتخانه ها را با یکدیگر متعادل و هماهنگ سازد و در جهت ایجاد وحدت نظر و همکاری لازم بین آنها تلاش کند. نهاد ریاست جمهوری، مشاور مخصوص رئیس جمهور است و او را در انجام وظایف و هماهنگ کردن عملیات وزارتخانه ها و نظارت بر آنها یاری می کند. واحدهای نهاد ریاست جمهوری باید به گونه ای باشد که اهداف اصلی را که تعیین و رهبری سیاست کلی دولت ، ایجاد همکاری وهماهنگی بین دستگاهها و حصول اطمینان از اجرای سیاست وتصمیمات دولت است تامین کنند. گاهی نیز سازمان هایی که از اهمیت ویژه برخوردارند، تحت سرپرستی ریاست جمهوری قرار می گیرند. اصل تقسیم وظایف و مسئولیت ایجاب می کند که هریک از وزارتخانه ها متصدی وظایف خود باشند و نهاد ریاست جمهوری هم عهده دار اموری باشد که به وحدت عمل بین دستگاهها می انجامد. اصول وظایف واختیارات نهاد ریاست جمهوری عبارت است از:

1-    رهبری سیاست کلی دولت و تامین امنیت کشور

2-    ایجاد هماهنگی بین دستگاه های دولتی و همکاری با موسسات خصوصی و مردم

3-    سرپرستی ونظارت کلی دراجرای قوانین ومقررات وتامین حسن انجام تصمیمات دولت

4-    تهیه برنامه های اصلاحی اداری و عمرانی  ونظارت بر اجرای آنها

5-    تامین روش یکنواخت در تهیه طرحها و اجرای مقررات مربوط به امور استخدامی کارمندان دولت

6-    تعیین روش و تنظیم واجرای برنامه تبلیغاتی واطلاعاتی مربوط به دولت

7-    رسیدگی به شکایاتی که به رئیس جمهور می رسد.

   نهاد ریاست جمهوری و واحد های تابع آن، در واقع وظایف ستاد مرکزی حکومت  را انجام  می دهند و در ایجاد همکاریو هماهنگی بین سازمانها وتامین امنیت عمومی وتعیینوتعقیب سیاست واحد در کشور نقش موثری به عهده دارند.

  واحدهایی که به طور مستقیم و یا غیر مستقیم به نهاد ریاست جمهوری وابسته اند عبارتند از:

1-  سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور

2-  سازمان انرژی اتمی ایران

3-  سازمان تربیت بدنی ایران

4-  سازمان حفاظت محیط زیست

5-  مرکز آموزش مدیریت دولتی

6-  سازمان اسناد ملی ایران

7-  سازمان بازنشستگی کشوری

8-  مرکز آمار ایران

9-  سازمان نقشه برداری کشور

 علاوه براین، شماری از شوراهای اداری نیز تحت ریاست رئیس جمهور قراردارد که مهمترین آنها عبارتند از: شورای عالی امنیت ملی ، شورای عالی اداری ، شورای عالی انقلاب فرهنگی ، شورای اقتصاد و ...

ج ) اختیارات وزیر

برطبق اصول قانون اساسی مسئول هر وزارتخانه، وزیر آن است که ادارۀ امور را برعهده دارد. اختیارات وزیر برای انجام دادن مسئولیت ها بسیار وسیع است که مهمترین آنها به قرار زیر است.

الف) اختیار سازمانی

سازمان دادن در واقع تقسیم کار وتوزیع صلاحیت بین واحدهای مختلف یک دستگاه است ومنظور از آن حسن ادارۀ امور است و این اختیاردر هر سازمانی با مدیر ومسئول آن سازمان است. سازمان دادن به معنی اعم کلمه عبارت از استخدام افراد و به کار گماردن و تعیین وظایف و صلاحیت هریک از آنها است. همچنین تهیه جا ومواد ولوازم کار ونهادن آنها در اختیار مستخدمین جزء اختیارات سازمانی محسوب می شود . سازمان معمولاً به وسیلۀ نمودار سازمانی نشان داده می شود. نمودار سازمانی برگه ای است که در آن، واحدهای مختلف یکسازمان و چگونگی تقسیم وظایف بین آنها براساس اصول مدیریت ترسیم شده است و آن به عنوان یک ابزار کار، نقش مهمی در مدیریت ایفا می کند. نمودار سازمانی وضع و موقعیت سرپرست و کارکنان اداره را در شبکۀ سازمان از لحاظ وظایف، اختیارات و جوابگویی و خطوط ارتباط و کانون های اخذ تصمیم معلوم و مشخص می سازد. چون مسئولیت هر وزارتخانه با وزیر آن است، وزیر اختیار دارد برای ادارۀ وزارتخانه به نحو مطلوب در سازمان ادارات و دوایر مختلف یعنی در طرز توزیع مشاغل و وظایف بین آنها تغییراتی بدهد، چنانکه مثلاً وزیر می تواند در سازمان وزارتخانه تجدید نظر کند و هر قسمت از آن را که زاید بداند منحل کرده و یا ادارات جدیدی تاسیس وامور را به نحو مقتضی بین آنها توزیع کند. البته اختیار سازمانی وزیر تاحدی نیست که وزارتخانه را منحل و تعطیل کند و یا وظایفی را که قانون به عهده وزارتخانه گذاشته از صلاحیت آن خارج کند و ادارۀ آنها را متوقف سازد و یا اموری را که از لحاظ قانونی خارج از صلاحیت وزارتخانه است جزء وظایف آن قراردهد ، همچنین تصمیماتی از صلاحیت وزیر خارج ودر صلاحیت قوۀ مقننه است.

 معمولاً اختیار سازمانی وزراء به صورت زیر محدود شده است:

1-    ممکن است سازمان وزراتخانه ها وموسسات عمومی به موجب قانون ویا تصویب نامه هیات وزیران معین شده باشد. در این صورت وزیر اصولاً مکلف به رعایت آنها است، اوفقط می تواند در حدود قوانین و تصویب نامه های سازمانی، اصلاحات مورد نظر خود را به عمل آورد. مطابق قانون استخدام کشوری، وزراتخانه ها و موسسات دولتی مشول این قانون، مکلفند سازمان تمام واحد های تابع خود را با نظر سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تنظیم کنند. همچنین هر گونه تغییرات در سازمان تفضیلی وزارتخانه ها و موسسات دولتی مشمول قانون مزبور منوط به موافقت آن سازمان است. در صورت بروز اختلاف نظر بین وزارتخانه یا موسسه مربوط با سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور، هیات دولت تصمیم مقتضی را اتخاذ خواهد کرد.

2-    بودجۀ وزارتخانه از جملۀ محدودیت های اختیار سازمانی است . وزراء از لحاظ قانونی نمی توانند از حدود اعتبارات مصوبه تجاوز کرده، اداره های جدیدی که مستلزم هزینۀ اضافی است تاسیس کنند و دست آنها از این حیث بسته است.

ب) اختیار استخدامی

اختیار مزبور مکمل اختیار سازمانی وزیر است. اصولاً وزیر اختیار دارد برای حسن اداره وتقسیم کار، کارمندانی را استخدام و هریک از آنان را به مناصب و مقاماتی که مناسب ومقتضی بداند منصوب کند، لیکن باید متذکر شد که در حقوق اداری ما شرایط ورود به خدمات دولتی و خروج از آن، عزل ونصب ماموران در مقامات و مناصب ویا اعطای ترفیعات و اضافات کارمندان به موجب قوانین مختلف استخدامی معین شده و اختیار وزیر در این موارد محدود است، چنانکه مثلاً ورود به خدمت دولت، مستلزم داشتن شرایط معین و پذیرفته شدن در امتحان و مسابقه ورودی است وهمچنین اخراج کارمندان بدون دلیل موجه و محاکمۀ اداری و اثبات تقصیر امکان پذیر نیست و یا اینکه انتصاب در مقامات اداری مستلزم توقف در مراتب اداری وداشتن تجربه ومعلومات ویژه است.

 تعداد دیگری از اختیارات هر وزیر به اختصار به شرح زیر می باشد:

3-    اختیار تصمیم گیری

4-    اختیار نظارت ( کنترل سلسه مراتب )

5-    اختیار مالی و قضایی

6-    نظارت وزارت اموراقتصادی ودارایی برامورمالی وزراتخانه ها ودستگاه های دولتی

7-    انتقال اختیارات ( تفویض اختیار )

سازمان اداری کشوردرشهرستان ها

از لحاظ اداری، امورعمومی بردوقسم اند: ملی ومحلی. اموری که همۀ افراد از منافع و فواید از آن سود می برند، امور ملی نامیده می شوند و اموری را که مربوط به محل ویامنطقۀ معینی مانند ده یا شهر یا شهرستان باشد امور محلی می نامند. برای مثال، امر دفاع از کشور، برقرازی نظم در جامعه، اجرای عدالت درکشور، حفظ روابط با کشورهای بیگانه، توسعۀ فرهنگ ونگاهداری آثار ملی، ایجاد راه بین شهرستانها و استانها جزء امورملی است، درصورتی که ایجاد شبکۀ آب و برق وتلفن و گاز و فاضلاب، احداث خیابانها ، تامین نظافت وبهداشت ، تاسیس مدارس، تنظیم ترافیک، نگهداری ایتام ومستمندان وانجام دادن اموری که برای تامین نیازهای روزانۀ اهالی ویا ساکنان ده وشهرستان، ضروری است، جزء امور ملی محسوب می شود.

تقسیم امور به ملی ومحلی ، امری دقیق ونظری است و مرز مشخص بین آنها وجود ندارد. برای مثال، ممکن است گروهی بهداشت شهر و تعلیم و تربیت کودکان را که امور محلی هستند، جزء امور ملی تلقی کنند و به عکس گروه دیگر آن را یک امرمحلی به شمار آورند. آنچه مسلم است امور محلی واقعیتی است که اهالی و یا ساکنان محل نسبت به حسن ادارۀ آنها ذینفع و علاقمندند ودر اجرای آنها منافع مشترکی دارند که این امر را در مدیریت امور نمی توان نادیده گرفت. از این رو دولت مرکزی برای این منافع و همبستگی ها، احترام وشخصیت حقوقی قائل می شود وامکاناتی می دهد تا اهالی خود با انتخاب شوراهایی ادارۀ آنها را به عهده بگیرند وخود به نظارت اکتفا می کند.این سبک مدیریت امور که در آن ادارۀ امور محلی مربوط به ده، شهر یا شهرستان به خود اهالی سپرده می شود، در اصطلاح " عدم تمرکز اداری " نامیده می شود. توضیح آنکه در برخی کشورها، امور ملی ومحلی هردو به ترتیب تمرکز اداره می شوند. به این معنا که برای ادارۀ آنها در پایتخت ، وزارتخانه ها و موسساتی تشکیل شده اند که به تناسب احتیاج در شهرستانها وبخش ها، ادارات و شعبی دارند ومامورانی که از سوی مرکز، منصوب واعزام می شوند امور مزبور را مطابق دستور وزیر نظر مقامات مرکز اداره می کنند.

 در برخی کشورها مانند انگلستان ، فرانسه ، بلژیک و حتی ایران، امور ملی در سراسر کشوربه ترتیب تمرکز وامور محلی به ترتیب عدم تمرکز اداره می شود یعنی امور ملی در پایتخت و شهرستانها به عهدۀ وزارتخانه ها و ادارات تابعۀ آنها است و ادارۀ امور محلی نیز با نظارت مرکز به خود محل واگذار شده است و شوراهایی که مستقیماً از طرف محل انتخاب شده اند امورمحلی را مطابق سلیقۀ خود اداره می کنند. بدین ترتیب شهرستانها در عین اینکه مقر شعب وزارتخانه ها و موسسات عمومی برای ادارۀ امور ملی هستند، برای ادارۀ امور محلی نیز دارای مراکز ادارات ومقامات محلی نسبتاً مستقل ومجزای از دولت هستند. درپاره ای از کشورها علاوه بر امور اداری محلی ، ادارۀ بسیاری از امور ملی و سیاسی مانند قانونگذاری و امور قضایی و ادارۀ سیاست داخل نیز به خود محل سپرده شده است که آن را در اصطلاح " عدم تمرکز سیاسی یا فدرالیسم " می نامند. نمونه های بارز عدم تمرکز نظام سیاسی ایالات متحدۀ آمریکا، جمهوری فدرال آلمان و سوئیس می باشند.

 باید خاطر نشان کردکه از لحاظ اداری بین عدم تمرکز اداری وعدم تمرکز سیاسی ( فدرالیسم ) اختلاف ماهوی وجود ندارد بلکه اختلاف آنها در میزان و درجۀ صلاحیت ها و اختیارات است. روی هم رفته شیوۀ ادارۀ هرکشور تابع اوضاع جغرافیایی، سیاسی ، افتصادی و مقتضیات زمان و موقعیت آن است و هرکشوربا درنظر گرفتن شرایط مزبور شیوۀ تمرکز ویا عدم تمرکز را اتخاذ کرده است. بطور کلی در کشوری که رشد سیاسی و اجتماعی افراد آن بیشتر است، عدم تمرکز اداری بهترین و مناسب ترین شیوۀ اداره است و دولت ها بیشترحاضرند افراد را در ادارۀ امور محلی خود شرکت دهند، به عکس در کشورهایی که وحدت سیاسی و ملی آنها ضعیف و خطر تجزیه وهرج ومرج دربین باشد، سیاست دولت بر تمرکز است.

 اینک ما شیوه های اداری تمرکز وعدم تمرکز و همچنین شیوۀ واگذاری اختیارات را به طور جداگانه مورد بحث ومطالعه قرار می دهیم.

تعریف مشخصات تمرکز اداری: تمرکز اداری نوعی اداره کردن امور، تحت یک فرماندهی است. در نظام تمرکز، امور کشور از یک مرکز توسط وزیران که مقامات عالی تصمیم گیرنده در دستگاه دولت هستند ومعمولاً در پایتخت مستقرند اداره می شود.

محاسن و معایب تمرکز اداری

الف) محاسن ومزایای تمرکز اداری

1-    در کشورهایی که افراد هنوز به حقوق وتکالیف اجتماعی خود آشنا نشده اند و وحدت ملی وسیاسی مستحکم نگردیده است، به طوری که با آزاد گذاشتن آنها احتمال تفرقه و جدایی در بین باشد برای حفظ منافع عمومی و ایجاد وحدت ملی و تقویت دولت، نظام تمرکز بهترین وسیلۀ مدیریت است.

2-    تمرکز اداری بهترین وسیله برای ادارۀ امور عمومی مهم است زیرا در این نظام هزینۀ ادارۀ امور به طور عادلانه بین تمام افراد کشور تقسیم و سرشکن می گردد.

3-    تمرکز اداری موجب یکنواخت و یکسان شدن موسسات و مقررات و درنتیجه سبب صرفه جویی در هزینۀ امور است.

ب) معایب تمرکز اداری

1-    این نظام مدیریت، ماموران دولت را که غالباً مجبورند کورکورانه دستور مرکز را اجراء کنند و فکر ابتکار وقدرت تصمیم گیری از آنان سلب می گردد.

2-    این نظام، کاغذ بازی ودیوان سالاری را رواج می دهد زیرا نمایندگان دولت مرکزی که در نقاط مختلف کشور انجام وظیفه می کنند، مجبورند در هرمورد نظر وموافقت مرکز را جلب کنند.

3-    این نظام غالباً مانع حسن ادارۀ امور است زیرا ماموران دولت به جهت اینکه از مرکز منصوب می شوند وغالباً اهل محل نیستند وکمتر به امور محلی آشنا و آگاه هستند.

واگذاری اختیارات فوق العاده

نظام واگذاری اختیارات فوق العاده یا نظام عدم تراکم Deconcentration  نوعی تمرکز اداری است که در آن برخی از اختیارات تصمیم گیری و ستادی به مقامات قوۀ مرکزی در شهرستان ها داده می شود و هدف از آن حذف تشریفات زاید و رفع تراکم در مرکز و تامین حسن ادارۀ امور وسرعت عمل درکارها است، در این نظام اختیار تصمیم گیری که اصولاً در نظام تمرکز اداری در صلاحیت ادارۀ مرکزی است، به ماموران و نمایندگان این قوه مانند روسای ادارات واستانداران و فرمانداران در شهرستانها تفویض می شود. این سبک اداره، در حقیقت نوعی تمرکز اداری به شمار می رود زیرا در هرصورت اعطا و واگذاری اختیارات به نفع ماموران دولت مرکزی به عمل می آید نه مقامات دیگر.

چنانکه گفته شد در این نظام اختیارات ماموران دولت در شهرستانها افزایش یافته، به همان نسبت از اختیارات قوه مرکزی کاسته می شود. چنانچه این نظام از روی اعتدال و احتیاط اعمال شود تا حد زیادی از تراکم و کندی جریان امور در مرکز کاسته شده، بسیاری از مشکلات اداری حل می شود، زیرا در این نظام ماموران بدون اینکه مکلف به کسب دستور از مرکز باشند خود به تنهایی در حدود اختیارات واگذاری تصمیم می گیرند و آن را اجرا می کنند. بعلاوه بعضی امور وجود دارد که در محل بهتر و آسانتر انجام می شود تا در مرکز زیرا نیازها در محل بهتر محسوس و معلوم است در حالیکه در مرکز، وزیر و یا معاون وی و یا مدیر کل چیزی از آن ناحیه می شنوند و بر طبق شنیده ها و گزارش ها که غالباً کمتر با حقیقت وفق می دهند و اقدام می کنند در صورتیکه اگر شخص مدیر در محل باشد شرایط و مقتضیات را به چشم می بیند و درک می کند. از این نظر نظام واگذاری اختیارات فوق العاده برای حسن اداره کشور مفیدتر است. این سبک اداره کردن امور محاسنی دارد ولی معایبش آن است که وقتی ماموری برای اداره محلی با اختیارات تام منصوب می شود به محض اینکه از پایتخت بیرون رفت ماموریتش را فراموش می کند و چنانچه دولت مرکزی ضعیف باشد قدرت قانونی خود را صرف تعدی و تجاوز می کند و نظم و انضباط ادارات محلی را فلج می سازد. علاوه براین چون هر یک از احکام و روسای ادارات محلی برطبق سلیقه خود عمل می کنند ایجاد وحدت نظر در اداره امور و تعقیب سیاست واحد در تمام کشور دشوار بلکه غیر عملی می شود و تا آنجا که ممکن است مصالح ملی فدای نظریات و منافع محلی می گردد. در هرحال این نظام بسیاری از مشکلات اداری را رفع می کند و در صورتی که در کشور دستگاه مجهزتری برای نظارت و بازرسی وجود داشته باشد بی تردید این شیوه از تمرکز محض مفیدتر خواهد بود و ماموران دولت بیشتر به محل ماموریت خود علاقه و دلبستگی پیدا خواهند کرد. همچنین باید دانست با وجود مزایایی که نظام واگذاری اختیارات دارد، قادر به تامین نیازهای اصلی مردم مناطق کشور نیست و در برخی موارد آرمان و استقلال خواهی و گرایش های دموکراتیک را ارضاء نمی کند.

عدم تمرکز اداری

عدم تمرکز اداری، نظامی است که در آن صلاحیت تصمیم گیری در باره امور به مقاماتی که کم و بیش از قوه مرکزی هستند، سپرده شده و بر چند قسم است.

الف) عدم تمرکز محلی

در ابتدای سخن باید گفت عدم تمرکز اداری را با عدم تمرکز سازمانی نباید اشتباه کرد. منظور از عدم تمرکز اداری، شرکت دادن اهالی یک ناحیه در اداره امور محلی است در حالیکه عدم تمرکز سازمانی مسئله تجمع و یا تفویض اختیارات در یک سازمانی است.

عدم تمرکز محلی یا سرزمینی عبارت است از اعطای استقلال و خود سازمانی اداری، یعنی اعطای صلاحیت تصمیم گیری به یک ناحیه و محل مانند ده یا شهر یا شهرستان و یا استان نسبت به اداره پاره ای از امور محلی و همانگونه که گفته شد هدف از آن، این است که اهالی و یا ساکنان هر محل در اداره امور محلی خود سهیم شوند و کارها بهتر اداره شود. عدم تمرکز محلی در حقیقت نوعی مردم سالاری و شرکت دادن آنها در اداره امور محلی است، بدین ترتیب که قوه مرکزی به جای آنکه تمام امور شهرستانها را به عهده بگیرد، اداره تمام یا بخشی از امور اداری محلی را به خود ساکنان محول می کند تا آنها امور مزبور را توسط شوراهایی که انتخاب می کنند، اداره کنند. در این نظام هریک از شهرستانها، شخصیت حقوقی جدا از شخصیت حقوقی دولت دارند و بودجه، سازمان و ماموران خاص خود را دارند و سازمان ها و شوراهای محلی در تمام اموری که مطابق قانون در صلاحیت آنها گذاشته شده است حق تصمیم گیری دارند ولی برای اینکه مقامات مزبور از حدود اختیارات خود تجاوز نکنند، دولت مرکزی نسبت به اعمال آنها نظارت می کند. باید خاطر نشان کرد که عدم تمرکز اداری، وحدت حقوقی و شکل حکومت را تغییر نمی دهد و آن را نباید با فدرالیسم اشتباه کرد اموری که به عهده شوراها و مقامات محلی است، تنها امور اجرایی و اداری است و آنها به هیچ وجه حق مداخله امور قضایی و یا قانونگذاری ندارند و همه از قوانین واحد تبعیت می کنند  در صورتی که در نظام فدرال، دولت های عضو متحده دارای مجالس، مقننه، قوه قضاییه ، هیات وزراء و قوانین مخصوص به خود هستند.

منطقه گرایی

منطقه گرایی نوعی عدم تمرکز اداری است با این تفاوت که عدم تمرکز راه حلی برای تمرکز زدایی و سبک کردن بار دولت مرکزی است. در صورتی که منطقه گرایی نوعی راه حل برای مدیریت امور مناطق ناهمگون در یک کشور است. بدین ترتیب که معمولاً در کشورهایی که در آنها اختلافات جغرافیایی، اقتصادی یا قومی، مذهبی و زبانی وجود دارد کوشش می شود هر منطقه به صورت خود گردان بر طبق قوانین ویژه ای که از طرف دولت مرکزی وضع می شود، اداره شود و ویژگی های هر منطقه که خواست اهالی آن است حفظ گردد. منطقه گرایی از امور اداری فراتر نمی رود و وحدت حقوقی کشور محفوظ است. کشور های بلژیک، ایتالیا و اسپانیا از شماری مناطق خودگردان تشکیل شده اند چنانکه مثلاً بلژیک طبق قانون اساسی شامل سه منطقه سیاسی ( والون ، فلامان و بروکسل )، چهار منطقه زبانی ( فرانسوی، هلندی و دو زبانی بروکسل ) و سه منطقه فرهنگی ( فرانسوی ، هلندی ، آلمانی ) است. ایتالیا طبق قانون اساسی دارای چند منطقه خود گردان از جمله سیسیل و ساردنی است.

عدم تمرکز فنی

عدم تمرکز فنی یا غیر سرزمینی عبارت است از واگذاری استقلال و اختیار تصمیم گیری به یک موسسه برای اداره یک یا چند امر عمومی معین. این قبیل موسسات را که از شخصیت حقوقی و آزادی عمل لازم برخوردارند در اصطلاح " موسسه عمومی " می نامند. اعطای استقلال به موسسات ناشی از ملاحظات فنی و سازمانی است که گاهی ایجاب می کند قوه مرکزی، اداره یا اداراتی را از تشکیلات خود منتزع سازد و برای آنها استقلال اداری و شخصیت حقوق متمایز و جدا از خود قایل شود. منظور از این کار این است که موسسات مزبور در امور و تصمیمات خود آزادی عمل داشته باشند و از جریان سیاسی یا دخالت ناروای قوه مرکزی مصون بمانند. اما برای اینکه این امر به بی نظمی و هرج و مرج منجر نشود، دولت نسبت به آنها  نظارت دارد چنانکه بعضی از موسسات فرهنگی مثل دانشگاهی و مدارس عالی، دارای استقلال و شخصیت حقوق جداگانه اند و امور محول شده را به وسیله شوراهای منتخب خود اداره می کنند. همینطور موسسات تجاری و انتفاعی دولت مانند شرکت های بیمه دولتی، راه آهن ، بانک ملی، هواپیمایی هما و ... دارای استقلال و شخصیتی حقوقی هستند.

محاسن و معایب عدم تمرکز اداری

الف) محاسن عدم تمرکز اداری

1-    از نظر روان شناسی : عدم تمرکز اداری موافق با تمایلات بشری است و همانطور که افراد مردم مایلند در امور سیاسی و حکومتی خود شرکت کنند، علاقه دارند اداره امور اداری آنها نیز در دست خودشان باشد.

2-    در این شیوه به دلیل اختلافات نژادی و مذهبی و آداب و رسوم،هر ناحیه بر طبق نیازها و مقتضیات محلی اداره می شود و یکنواختی امور که از نتایج نظام تمرکز است از بین می رود.

3-    از نظر اداری و فنی، امور و منافع محلی به وسیله مقامات و ماموران محلی بهتر اداره می شود تابه وسیله ماموران مرکز، بعلاوه در این نظام نیاز زیادی به مراجعه و مکاتبه با مرکز نیست.

4-    به تجربه ثابت شده است که در این نظام، حسن همکاری افراد نسبت به مقامات اداری بیشتر است و دستگاه را از آن خود می دانند و از کمک به آنها دریغ ندارند.

5-    در این نظام سبب می شود که وظایف مرکز سبک تر گردیده و کارها بهتر اداره شود. عدم تمرکز اداری سبب می شود امور عمومی به طور متناسب بین مرکز و شهرستان ها تقسیم شود و کارها بهتر و سریعتر انجام گیرد.

6-    مشارکت مردم در امور محلی و بوجود آمدن حسن ابتکار و نوآوری در اجرای امور

7-    بوجود آمدن مبارزات انتخابات محلی به سبب نیاز به مشارکت مردم در امور خود

ب ) معایب عدم تمرکز اداری

با وجود محاسنی که برای عدم تمرکز ذکر گردید، این شیوه معایبی نیز دارد.

1-    عدم تمرکز بعضی وقت ها موجب تشتت و نفاق و گاه عوام فریبی می شود و در نتیجه برای پیشرفت کارها و مصالح عمومی زیان بار است.

2-    امکان دارد ماموران محلی تحت نفوذ اعضای شوراها قرارگیرد.

3-    گاهی اوقات اغراض شخصی بر مصالح عمومی غلبه می کند و تحقق برنامه ای عمومی کشور را دچار وقفه می سازد.

سازمان منطقه ای قوه مرکزی و سازمان های محلی

چنانکه در مباحث گذشته عنوان شد، به موجب قانون در کشور ما امور محلی شهرستان ها ، شهرها و روستاها، با نظام عدم تمرکز و از طریق شوراهای محلی و امور ملی با نظام تمرکز و از طریق قوه مرکزی ( که به تناسب نیاز، در شهرستان ها و تقسیمات جزء تشکیلاتی دارد ) اداره می شود، بنابراین شهرستان ها و تقسیمات جزء کشور، دارای دو نوع سازمان هستند.

الف) سازمان منطقه ای قوه مرکزی در تقسیمات کشوری

این سازمان شاخه های وزارتخانه ها و موسسات عمومی اند که عهده دار امور ملی در استان ها و منطقه های جغرافیایی هستند و چون وزارتخانه ها و موسسات عمومی دارای وظایف گوناگونی هستند سازمان منطقه ای یا استانی آنها نیز در استان ها و شهرستان ها و تقسیمات جزء دیگر با یکدیگر متفاوتند.

در تشکیلات قوه مرکزی دولت آنچه بیشتر مورد توجه و بحث قرار می گیرد، نقش مهمی است که وزارت کشور در میان سازمان های اداری کشور ایفا می کند. در این نقش وزارت کشور در مقام حافظ نظم و آرامش در کشور، مسئول سیاست عمومی دولت هماهنگ کننده فعالیت های سازمان های دولتی و محلی و مردمی در سطح شهرستان ها و استان ها و فراهم کننده موجبات اجرای سیاست عمومی دولت عمل می کند. بعضی اهداف و عملکرد های وزارت کشور به شرح زیر می باشد:

1- فراهم آوردن زمینه های مساعد برای پیاده شدن سیاست های عمومی دولت

2- هماهنگ ساختن دستگاه های دولتی و نهادهای انقلاب اسلامی و سازمان های محلی و مردمی

3- برقرار کردن امنیت داخلی کشور و حفظ عمومی و تامین شرایط آزادی های مشروع سیاسی و اجتماعی و تعیین هویت افراد ( امور مربوط به سجل احوال ) و مهار کردن بحران های ناشی از حوادث غیر مترقبه .

ب) سازمان های محلی یا شوراهای محلی

این شوراها که عهده دار امور محلی شهرستان ها و تقسیمات جزء کشورند و در کنار سازمان، قوه مرکزی در شهرستانها و استان ها و سایر تقسیمات کشور به فعالیت می پردازند . این سازمان ها برای پیشبرد برنامه های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی و فرهنگی و آموزشی و سایر امور رفاهی کارساز دانسته، به این دلیل برای برخی از آنها، شخصیت حقوقی و اختیارات قانونی قایل می شود.

1- سازمان منطقه ای قوه مرکزی در تقسیمات کشوری

کشور ما به استان ها، شهرستان ها و بخش ها تقسیم شده و هر بخش مرکب از چند دهستان و هر دهستان مرکب از چند قصبه و روستا است.

بین واحد های اداری مزبور نوعی سلسله مراتب وجود دارد. به این معنی که بزرگترین واحدها استان و کوچکترین آنها دهستان است.

- استاندار

هر استان تحت اداره یک نفر مامور بلند پایه کشوری به نام استاندار قرار دارد که در حدود مقررات بر فرمانداران حوزه ماموریت خود نظارت می کند و با وزارت کشور رابطه مستقیم دارد. در هر استان امور لشگری و کشور از هم جدا است. در برابر استاندار معمولاً یک نفر مامور عالیرتبه نظامی وجود دارد که عهده دار امور لشگری است. استاندار از طرف وزیر کشور به هیات دولت پیشنهاد و معرفی می شود و پس از تصویب، انتصاب او در هیات دولت، حکم استانداری با امضای ریاست جمهوری و وزیر کشور صادر می گردد. چون استانداران ماموران سیاسی اند، دولت می تواند هر موقع که سیاستش ایجاب کرد آنها را از کار برکنار کند و از این حیث هیچ وقت تابع اصول و تشریفات قانون استخدام کشوری نیستند.

- سازمان اداری شهرستان

شهرستان واحدی از تقسیمات کشوری است که از به هم پیوستن چند بخش همجوار تشکیل می شود، به گونه ای که همگی از نظر عوامل طبیعی، اجتماعی، اقتصادی، سیاسی و فرهنگی واحد همگنی را بوجود می آورند. به موجب قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، شهرستان از لحاظ تراکم جمعیت به دو درجه تراکمی تقسیم می شود. تراکم زیاد با 120 هزار نفر و تراکم متوسط با 80 هزار نفر جمعیت . مرکز شهرستان یکی از شهرهای همان شهرستان است که مناسب ترین کانون طبیعی، اقتصادی، سیاسی و اجتماعی آن شهرستان شناخته می شود. اداره هر شهرستان به عهده یک مامور بلند پایه کشوری به نام فرماندار گذاشته شده است. به موجب قانون فرماندار از بین مستخدمین رسمی، از طرف وزیر کشور با جلب نظر استاندار منصوب می شود لیکن به موجب حکم وزارت کشور به سمت فرماندار منصوب شوند. فرماندار مثل استاندار یک مامور سیاسی است که مجری سیاست عمومی دولت در قلمرو ماموریت خود است و وظایف خود را زیر نظر استاندار انجام می دهد.

- بخشــدار

اداره هر بخش به عهده یک نفر مامور وزارت کشور به نام بخشدار محول شده است بخشدار از بین مستخدمین رسمی کشور یا اشخاصی که دارای سابقه خدمت دولتی نیستند به پیشنهاد استاندار و حکم وزارت کشور منصوب می شود. بخشدار تابع فرماندار است و بر طبق دستور و تعلیمات و اختیاراتی است که فرماندار در حوزه ماموریت خود، اصولاً دارای همان وظایف و اختیاراتی است که فرماندار در حوزه شهرستان به عهده دارد، بعلاوه وی مرجع رسیدگی به کارهای دهداران و دهبانان ( که مسئول امور دهستان ها و روستا ها هستند) نیز هست و بر آنها نظارت می کند. بخشدار مثل استاندار و فرماندار مجری سیاست دولت در بخش است.

- دهستان و روستا

دهستان کوچکترین واحد تقسیمات کشوری است که دارای محدوده جغرافیایی معین است و از به هم پیوستن چند روستا، مکان و مزرعه همجوار تشکیل می شود که از لحاظ محیط طبیعی، فرهنگی، اقتصادی و اجتماعی همگن بوده و از حیثٍ امکانات خدمت رسانی و برنامه ریزی، در شبکه واحدی جای می گیرد. به موجب قانون، شهرهایی که در محدوده جغرافیایی دهستان قرار دارند، از لحاظ نظام اداری تابع بخش مربوط خواهند بود به استثنای شهرهای مراکز شهرستان که تابع نظام اداری شهرستانند.

دهستان های کشور از لحاظ جمعیت و وضع اقلیمی به سه درجه تراکمی تقسیم می شوند.

تراکم زیاد ( 8000 نفر) ، تراکم متوسط ( 6000 نفر ) و تراکم کم ( 4000 نفر ). مرکز دهستان روستایی از همان دهستان است که مناسبترین مرکز خدمات روستایی آن دهستان محسوب می شود.